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行政体制改革的“顺德样本”:机构精简幅度近2/3

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  中秋国庆假期刚过,佛山市顺德区行政服务中心企业登记注册窗口又开始忙碌起来。自4月底成为全省首个商事登记改革试点以来,该区商事登记企业数量每月都保持着40%以上的高速增长。顺德行政体制改革所建立的体制新优势正不断转化成为区域发展的新动力。

  一个月前,全省在顺德召开推广顺德南海综合改革试点工作现场会,中共中央政治局委员、省委书记汪洋充分肯定了顺德以转变政府职能为核心的行政体制改革和社会领域改革,并指出要大力推广深圳、顺德试点经验,加大行政审批制度改革力度,切实转变政府职能。

  历经3年调整优化,顺德这个广东行政体制改革的先行者究竟取得了哪些效果和经验?

  机构精简幅度近2/3

  在拥有许多地方难以企及的辉煌成绩的时候,顺德锐意改革,将行政管理机构由过去的56个缩减为29个,部门内设机构减少了125个,行政机关的工作人员由1200多人减到900多人,初步构建了“小政府大社会”的行政管理格局

  顺德全区的面积只有806平方公里的弹丸之地,不足全国的万分之一,却一直是广东乃至全国体制改革的重要窗口之一,可谓改革的“老典型”。

  改革开放30多年来,从典型的岭南水乡到富甲全国的经济强区,顺德的改革始终站在中国的前沿。1993年,一名记者在采访顺德后被深深触动,他在后来的系列报道中将顺德篇定名为《可怕的顺德人》。从此,“可怕”成为形容顺德人“敢为人先”的代名词。

  佛山市委常委、顺德区委书记梁维东介绍,2000年至2003年,顺德连续4年位居中国百强县综合实力之首。但从2004年开始,顺德开始丢失这一“桂冠”,并陷入了前所未有发展迷思之中。当时有媒体采访发现,许多身为顺德经济社会中坚力量的民营企业老板的状态是“喝红酒”和打高尔夫球,不知该向何处去。不过,顺德依然拥有许多地方难以企及的辉煌成绩:截至2008年,顺德本地生产总值已突破1500亿元,工业总产值达到4000亿元。

  “经济发展出现后劲不足;社会建设相对滞后,深层次社会矛盾逐步显现甚至激化。原有的上层建筑已不适应经济基础和社会结构的变化,传统体制制约着经济社会转型升级。”梁维东说。

  2009年,“可怕的顺德人”开启了一场拆“庙”搬“神”改革,行政管理机构由过去的56个缩减为29个,部门内设机构减少了125个,行政机关的工作人员由1200多人减到900多人,初步构建了“小政府大社会”的行政管理格局,并最终触动了当时较为敏感的企业产权制度改革的核心内容。

  谈起改革,许多顺德人对三年前的那一幕记忆犹新:2009年9月16日上午,顺德启动大部制改革,原来的41个党政群机构和部分双管单位合并成16个大部门,机构精简幅度接近2/3。许多部门“一把手”一下子变成了“副手”,原来的“副手”成了“局务委员”,外界惊呼“石破天惊”,但习惯改革创新的顺德公务员却泰然处之,没有因为种种变动而陷入混乱。

  3197项职权移交镇街

  2010年,顺德按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则全面铺开“简政强镇”事权改革。历经3年优化调整,政府开始逐步从具体事务中解脱出来,把工作重心转移到政策研究、标准制定和行业监管上来

  顺德大部制改革打破了多年来机构设置要“上下对口”及“党政分开”的传统,力度之大为改革开放30多年来罕见。时至今日,外界谈起此次改革时往往停留大部门合并上。“实际上,大部门物理合并只是一个切入点,更核心更实质的是政府职能转变。”顺德区委区政府副秘书长李允冠说。

  大部制改革之初,顺德的许多领导干部都认为“事情多了,也更忙了,感觉累了很多”。李允冠说,这种现象的背后实际是政府职能转变不到位所致,大部门合并后依然忙于具体的审批事务,没有什么时间去研究政策、制定标准,只能以审代管,这既是一种越位,同时也导致了监管的缺位。

  以顺德区经济和科技促进局为例,此前该局负责全区近1700家外资企业的审批和管理工作,每年都要进行年审,每个企业都要递交各种各样的表格,而原有科室只有几号人,由于数据庞大,看都看不过来,基本无法对企业进行逐个核实,最后只能盖章了事。

  新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年曾指出,中国改革开放30年可以看做一个中央政府不断放权的过程,既有政府间的放权,也有政府向民间社会的放权。顺德政府转变职能也延续了分权的改革思路:向基层放权,将权力外移给社会组织。

  2010年,顺德全面铺开“简政强镇”事权改革,按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则,区一级将产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面3197项职权移交镇街一级政府行使。同时,以审改为起点,顺德按照“一级政府”的理念和决策、执行、监督既分离又协调的原则,对各权力主体的职能定位和管理权限进行重构。

  历经3年优化调整,顺德大部制“升级版”已经成型。

  梁维东说,通过改革,区委、区政府加大对重大决策的统筹力度,区属有审批权的13个大部门设立审批服务科,统一进驻行政服务中心,集中行使核心审批权;更多的审批事务和具体管理事项,下放给镇街、外移给事业单位、法定机构和社会组织,有力解决行政管理和公共服务的专业化、精细化问题,政府开始逐步从具体事务中解脱出来,把工作重心转移到政策研究、标准制定和行业监管上来。

  群众得实惠创业“井喷”

  顺德以大部制改革为切入点,以行政体制改革为龙头,以社会体制改革为主体,以基层治理体制改革为基础,通过三年左右的努力,逐步构建适应社会主义市场经济要求的行政体制和社会管理模式

  1992年企业产权制度改革时,顺德曾流传一句话:“转得快,好世界。”如今,这句话依然适用于顺德新一轮行政体制改革。

  市民曾剑彬这天一早就来到顺德区市场安全监管局大良分局登记注册大厅,无需跑区局,仅用两个小时就顺利领到了商事登记的营业执照。数据显示,5至8月份顺德月均登记有限公司614户,比去年月均430户增长43%,出证时间平均缩短43%,最快可当场拿到证照。由于降低了市场准入的门槛,未来一两年,企业登记将保持“井喷”态势,顺德将成为投资创业的“洼地”。

  方便的不仅是企业,还有普通市民。如今,村民办事不用出村,村居行政服务站一站“搞掂”;患小病无须再跑镇医院,社区卫生服务站即可问诊;家庭有矛盾纠纷,家庭综合服务中心的专业社工也可就近提供服务。行政体制改革释放的能量正转化为基层民众家门口实实在在的服务。

  顺德改革的整体思路是按照社会主义市场经济的改革方向,沿着“大部制、小政府、大社会、好市场”的路径,以大部制改革为切入点,以行政体制改革为龙头,以社会体制改革为主体,以基层治理体制改革为基础,通过三年左右的努力,逐步构建适应社会主义市场经济要求的行政体制和社会管理模式。

  “政府职能转移只是刚起步,下一步还必须继续研究建立大监管体系。”李允冠说,既要发挥社会力量的创造力和积极性,也要建立一个好的监管机制,让权力放出去后少出问题,或者不出问题,其中关键是要解决责权利相统一,人财物相匹配。

  “只有通过一系列改革的深化和完善,整体思考、系统推进,才能彰显大部制的成果,奠定小政府、大社会的组织基础。否则,大部制的效果就会大打折扣,甚至不改比改更好。”梁维东说。

  先向市场分权 再向社会分权

  行走观察

  历史总是惊人的相似。

  上世纪90年代,作为广东“四小虎”之一,顺德经济发展迅猛——全国十大乡镇企业顺德就占了5个。

  2008年,顺德拥有超过4000亿工业产值的辉煌成绩,足以傲视国内许多同级区域。但具有改革基因的顺德人并没有止步,再次扛起改革的大旗,向新的体制机制要能量要动力,向转型升级要资源要空间,重塑未来发展的体制优势和核心竞争力。最终,顺德先走一步,领跑广东,影响全国。

  纵观这两次改革,顺德都采取了分权的做法,在上世纪90年代先向市场分权,然后在新一轮改革中再向社会分权,其核心要义都是要转变政府职能,建立起与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。

  始于2009年的行政体制改革是在顺德经济规模和人口数量不断增加、政府承担的社会管理服务事项日益繁重、原有的上层建筑已不能完全适应经济基础和社会结构的新变化下进行的。一串常被列举的数字是:1992年,顺德GDP79.5亿元,常住人口95万;到2008年,GDP已达到1562亿元,201万常住人口中异地务工人员接近一半。不过,区一级行政编制的公务员队伍没有明显增多,1992年是994人,2008年只有1000多人。按照原有治理模式,政府忙于办理具体事务的弊端越来越明显,社会事件层出不穷,矛盾不断激化。

  为什么改革总是要朝着分权迈进?原因就在于,历经30多年经济高速发展之后,计划经济时代全能型和管控型的政府已经无法满足社会发展的需要。从经济学的角度看,全能型和管控型的政府必须以庞大的资源体系甚至以资源的无限性作为支撑。如果说在经济总量较小时,仍有这种可能,那么在经济总量不断膨胀的时代,这种前提条件已不存在。

  因此,只有分权改革,政府才能从越位和错位中回归本位,才能更加从容的引领社会的发展。

  撰文:南方日报记者 张培发

  策划统筹:肖凯荣 郑佳欣